在電影《我不是潘金蓮》中，反復(fù)出現(xiàn)的一句臺(tái)詞是“不要因小失大”。當(dāng)我國(guó)旅游業(yè)疾速發(fā)展、旅游人數(shù)爆發(fā)式增長(zhǎng)之時(shí)，一些包括“強(qiáng)制購(gòu)物”、“導(dǎo)游辱罵游客”等原本長(zhǎng)期存在的小問(wèn)題開(kāi)始頻繁被曝光，甚至開(kāi)始成為制約行業(yè)前行的大阻礙。為此，11月28日，國(guó)務(wù)院法制辦公布《旅行社條例(修訂草案送審稿)》(以下簡(jiǎn)稱“送審稿”)，征求社會(huì)各界意見(jiàn)。送審稿明確界定旅行社業(yè)務(wù)的范圍，嚴(yán)管“不合理低價(jià)游”行為，細(xì)化和調(diào)整旅游服務(wù)質(zhì)量保證金制度，并將旅游網(wǎng)站納入監(jiān)管范疇等。新政區(qū)別對(duì)待行業(yè)出現(xiàn)的老問(wèn)題和新態(tài)勢(shì)，通過(guò)管理措施的收與放，欲破解種種行業(yè)難題。

　　嚴(yán)管

　　不愿前往旅行社指定具體購(gòu)物場(chǎng)所，卻不得不在團(tuán)隊(duì)中“隨大流”;拒絕參加旅行社安排的另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目，卻遭到導(dǎo)游的言語(yǔ)侮辱，這些問(wèn)題在近年來(lái)屢屢出現(xiàn)。劍指“強(qiáng)制購(gòu)物”等行業(yè)毒瘤，最新送審稿明確，旅行社在指定具體購(gòu)物場(chǎng)所或者安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目時(shí)應(yīng)當(dāng)明碼標(biāo)價(jià)，不得利用虛假、使人誤解的價(jià)格手段誘騙旅游者進(jìn)行交易，或者違反法律、法規(guī)牟取暴利等。旅行社及其從業(yè)人員不得以毆打、棄置、限制活動(dòng)自由、恐嚇、侮辱、咒罵等方式，強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫旅游者參加購(gòu)物活動(dòng)、另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。

　　此外，旅行社不得因旅游者不同意參加指定購(gòu)物場(chǎng)所或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目，而拒絕訂立包價(jià)旅游合同或者提高旅游費(fèi)用，并且應(yīng)當(dāng)對(duì)未同意參加這些活動(dòng)的旅游者做出合理的行程安排，不得因等候其他旅游者造成其時(shí)間浪費(fèi)。

　　針對(duì)“不合理低價(jià)游”中發(fā)生的糾紛，送審稿規(guī)定，強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫旅游者參加購(gòu)物活動(dòng)、另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目或做出其他違反本條例行為的旅行社，將由旅游主管部門責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，責(zé)令停業(yè)整頓，并視情節(jié)嚴(yán)重給予罰款或吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證等處分。

　　旅游業(yè)專家劉思敏告訴北京商報(bào)記者，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，低價(jià)游和零團(tuán)費(fèi)的違規(guī)行為普遍存在，甚至一度在旅游市場(chǎng)上占據(jù)1/3左右的份額，必須出狠招才能有所成效。但新政要想落地也面臨實(shí)操難題。他表示，在“不合理低價(jià)游”整治中，游客取證比較關(guān)鍵，需要能證明是被強(qiáng)迫、欺騙購(gòu)買，或者需要證明購(gòu)買的物品是假貨，這要求游客提前保留好購(gòu)物發(fā)票、音頻、視頻等相關(guān)證據(jù)。“舉證本就不容易，再加上沒(méi)有懲罰性賠償，游客往往都自認(rèn)倒霉，這也是不合理低價(jià)游以及強(qiáng)制購(gòu)物屢禁不止的一大原因，如何解決還有待探索。”

　　放寬

　　在對(duì)行業(yè)中的違規(guī)問(wèn)題“開(kāi)刀”的同時(shí)，送審稿也考慮到對(duì)旅游企業(yè)面臨的困難進(jìn)行調(diào)整，其中對(duì)旅游服務(wù)質(zhì)量保證金相關(guān)規(guī)定的調(diào)整就頗受人矚目。

　　旅行社質(zhì)量保證金是指由旅行社繳納，旅游行政管理部門管理，一旦出現(xiàn)問(wèn)題用于保障旅游者權(quán)益的專用款項(xiàng)。據(jù)了解，旅游服務(wù)質(zhì)量保證金制度，是已實(shí)施多年并經(jīng)《旅游法》確認(rèn)的一項(xiàng)保障旅游者權(quán)益的重要制度。但在送審稿調(diào)研中，不少旅行社反映，目前質(zhì)保金使用率低，資金閑置，流動(dòng)性差，旅行社負(fù)擔(dān)過(guò)重，不利于做大做強(qiáng)。且真正發(fā)生問(wèn)題時(shí)質(zhì)保金無(wú)法滿足賠償要求，難以發(fā)揮質(zhì)保金的最大效用。建議借鑒日本、中國(guó)臺(tái)灣、中國(guó)香港的相關(guān)制度對(duì)我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定進(jìn)行改革。但另一方面，也有旅游部門和專家認(rèn)為，我國(guó)信用體系尚不完善、難以保障資金安全等原因，讓旅游服務(wù)質(zhì)量保證金規(guī)定改革基礎(chǔ)并不成熟。

　　一位參與送審稿制訂的人士透露，考慮到行業(yè)不同聲音，新規(guī)提出，“國(guó)務(wù)院旅游主管部門可以在試點(diǎn)的縣級(jí)或者部分市級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施質(zhì)量保證金制度的有關(guān)規(guī)定”。

　　此外，因經(jīng)營(yíng)邊境游的人身安全風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)通常要高于境內(nèi)游但低于出境游，送審稿強(qiáng)調(diào)，經(jīng)營(yíng)邊境旅游業(yè)務(wù)的旅行社質(zhì)量保證金不少于50萬(wàn)元，其分社質(zhì)量保證金不少于10萬(wàn)元。且為進(jìn)一步調(diào)動(dòng)分社所在地旅游部門監(jiān)管的積極性，按照屬地管理原則將分社質(zhì)量保證金繳納地由設(shè)立社所在地改為分社所在地。

　　“按規(guī)定，經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)的旅行社，質(zhì)量保證金不少于140萬(wàn)元;每設(shè)立一個(gè)分社，應(yīng)當(dāng)向分社質(zhì)量保證金賬戶存入 35萬(wàn)元。這對(duì)于想要發(fā)展壯大的旅行社來(lái)說(shuō)，確實(shí)是一種負(fù)擔(dān)，新政中不僅提出可試點(diǎn)調(diào)整質(zhì)保金制度，且還明確了屬地化管理，這將有利于行業(yè)規(guī)范運(yùn)作。” 北京旅行社協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)鐘暉告訴北京商報(bào)記者。北京國(guó)旅總經(jīng)理陳青勇也稱， “行業(yè)越規(guī)范，游客的權(quán)益保護(hù)效果越好，而且條例規(guī)定得越細(xì)，雙方的權(quán)責(zé)越明確，也更有利于旅行社在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中明確自己的職責(zé)”。

　　落地

　　對(duì)于送審稿，北京聯(lián)合大學(xué)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)張金山分析，除了推出了行業(yè)細(xì)化規(guī)定外，這一新政也貼合了行業(yè)新趨勢(shì)。“可以說(shuō)，規(guī)范旅行社的新規(guī)出臺(tái)非常有必要，一旦政策發(fā)布，如何保證實(shí)施效果就變得格外重要。” 鐘暉說(shuō)。舉例來(lái)說(shuō)，在改革旅游服務(wù)質(zhì)量保證金過(guò)程中，必須搭配引入商業(yè)保險(xiǎn)、增強(qiáng)工商執(zhí)法力度以及完善社會(huì)誠(chéng)信體系來(lái)形成合力，因?yàn)橐?guī)范管理本來(lái)就是個(gè)系統(tǒng)工程，單點(diǎn)發(fā)力很難達(dá)到理想效果。

　　一位不愿具名的旅行社高管也稱，其實(shí)，屢禁不止的“不合理低價(jià)游”，并未出現(xiàn)政策盲區(qū)。據(jù)旅游法第35條規(guī)定，旅行社不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動(dòng)，誘騙旅游者，并通過(guò)安排購(gòu)物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)利益。按規(guī)定，對(duì)嚴(yán)重侵害旅游者權(quán)益的旅行社處以30萬(wàn)元的罰款，個(gè)人則將處以2萬(wàn)元罰款。但違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止，說(shuō)明政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題不容忽視。

　　在張金山看來(lái)，國(guó)家監(jiān)管部門已經(jīng)意識(shí)到政策落地難題，所以正在加大監(jiān)管力度。“不久之前，國(guó)家旅游局與公安部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家質(zhì)檢總局、稅務(wù)總局、工商總局組成聯(lián)合督查組進(jìn)駐云南，啟動(dòng)對(duì)‘不合理低價(jià)游’的專項(xiàng)督查。這是近年組織的對(duì)單一省份參與部委最多、人員規(guī)模最大的旅游市場(chǎng)專項(xiàng)行動(dòng)。接下來(lái)，我國(guó)還鼓勵(lì)各地通過(guò)成立旅游發(fā)展委員會(huì)、設(shè)立旅游警察等新方式，提高行業(yè)管理水平和行政執(zhí)法力度。”