“加快沿邊開放步伐，允許沿邊重點口岸、邊境城市、經(jīng)濟合作區(qū)在人員往來、加工物流、旅游等方面實行特殊方式和政策”是《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的重大改革舉措。此后，黨中央、國務院在多個文件中提到了跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗區(qū)。“兩區(qū)”建設工作由國家旅游局牽頭，各相關部門參與，將成為旅游改革開放的“試驗田”。

　　“兩區(qū)”建設將對促進沿邊地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮哪些積極作用?怎樣推動“兩區(qū)”建設盡快落地?日前，記者就社會關注的一系列問題采訪了國家旅游局政策法規(guī)司相關負責人。

　　形成“旅游睦鄰”外交新態(tài)勢提升沿邊旅游開放水平

　　記者：自國家提出建設跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗區(qū)以來，“兩區(qū)”建設問題受到社會的普遍關注。您認為“兩區(qū)”將在促進沿邊地區(qū)發(fā)展上起到哪些作用?

　　負責人：先說跨境旅游合作區(qū)。它是指相鄰國家在邊境地區(qū)共同劃定一定國土范圍開展旅游合作，在劃定的范圍內(nèi)，以發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)為主導，實施特殊旅游政策的區(qū)域。目前，我國在沿邊地區(qū)設立的邊境經(jīng)濟合作區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)、重點開發(fā)開放試驗區(qū)等主要是以貨物貿(mào)易為主，而跨境國際旅游合作區(qū)主要側重于推動沿邊地區(qū)以旅游為主的服務貿(mào)易發(fā)展，這有利于實現(xiàn)沿邊地區(qū)貨物貿(mào)易和服務貿(mào)易的同步發(fā)展。設立合作區(qū)有助于推動邊境旅游由通道向目的地轉變，推動更多中國游客赴周邊國家旅游和消費，推動周邊更多國家來華旅游，不斷提升我國對周邊國家的經(jīng)濟影響力，形成“旅游睦鄰”的外交新態(tài)勢，進而促進沿邊地區(qū)經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。

　　而邊境旅游試驗區(qū)是在中國邊境區(qū)域內(nèi)設立的、依托邊境口岸城市、強化政策集成和制度創(chuàng)新、以旅游業(yè)為主導的發(fā)展區(qū)域。它是國家層面確定的唯一以改革為指向的旅游業(yè)發(fā)展重點區(qū)域，突出了旅游業(yè)在沿邊區(qū)域發(fā)展中的主導作用。目前，邊境城市投資了許多基礎設施建設工程，但有的城市由于人口減少或外流，設施利用率不高，通過旅游業(yè)增加區(qū)域的流動人口和就業(yè)人員，有助于邊境城市的發(fā)展，有助于穩(wěn)邊安邊興邊。此外，目前邊境地區(qū)在旅游管理和旅游開發(fā)等方面還有諸多限制，可以通過改革探索，尋找更為有效的政策方式和管理模式，提高沿邊地區(qū)旅游開發(fā)開放水平。

　　記者：“兩區(qū)”的設立范圍確定了嗎?都有哪些地區(qū)符合建設“兩區(qū)”的條件?

　　負責人：國發(fā)﹝2015﹞72號文中提到支持滿洲里、綏芬河、二連浩特、黑河、延邊、丹東、西雙版納、瑞麗、東興、崇左、阿勒泰等有條件的地區(qū)研究設立跨境旅游合作區(qū)。其中包含兩層含義，國家支持11個擁有口岸的地區(qū)在深入研究的基礎上，設立跨境旅游合作區(qū)。此外，文件中“有條件的地區(qū)”包含了工作基礎、口岸通關軟硬件設施、雙邊國家的旅游外交關系等各方面條件，各地方需要樹長項、補短板，形成有利條件。

　　邊境旅游試驗區(qū)依托邊境城市設立，目前國家已經(jīng)批準的邊境城市有28個，即廣西東興市、憑祥市，云南景洪市、芒市、瑞麗市，新疆阿圖什市、伊寧市、博樂市、塔城市、阿勒泰市、哈密市，內(nèi)蒙古二連浩特市、阿爾山市、滿洲里市、額爾古納市，黑龍江黑河市、同江市、虎林市、密山市、穆棱市、綏芬河市，吉林琿春市、圖們市、龍井市、和龍市、臨江市、集安市，遼寧丹東市。今后批準設立的邊境城市也可以研究開展此項工作。

　　加強政府間旅游合作探索全域旅游發(fā)展模式

　　記者：“兩區(qū)”建設過程中要完成哪些主要任務?與之前設立的各類合作區(qū)、試驗區(qū)相比，“兩區(qū)”有哪些亮點?

　　負責人：跨境旅游合作區(qū)方面，要從合作的角度，在雙邊毗鄰區(qū)域，加強旅游便利化水平和政府間的旅游宣傳推廣和管理合作。

　　比如可以通過與對方國家簽訂合作協(xié)議的形式，允許游客或車輛憑雙方認可的證件靈活進入合作區(qū)游覽。同時，沿邊省(區(qū))政府要加強工作主動性，加強與對方國家地區(qū)的旅游合作，與對方共同做好宣傳和服務，一方面要與對方加強聯(lián)合旅游推廣，聯(lián)合舉辦旅游節(jié)慶活動;另一方面要與對方就旅游資源整體開發(fā)、旅游產(chǎn)品建設、旅游服務標準推廣、旅游市場監(jiān)管、旅游安全保障等方面深化合作。

　　相比于合作區(qū)從合作的角度出發(fā)，邊境旅游試驗區(qū)要從改革的角度出發(fā)，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度落地。通過政策集成和制度創(chuàng)新，將境外的游客流和境內(nèi)的資金流導入邊境旅游試驗區(qū)。我們要將試驗區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)主導的旗幟樹立起來，即探索“全域旅游發(fā)展模式”。要將境外游客引進來，允許符合條件的試驗區(qū)實施口岸簽證政策，為到試驗區(qū)的境外游客簽發(fā)一年多次往返出入境證件，為入境自駕車游客便捷辦理臨時入境機動車牌證。要將境內(nèi)的投資引入試驗區(qū)，打造一批民族風情濃郁的少數(shù)民族特色村鎮(zhèn)。試驗區(qū)的新增建設用地指標適當向旅游項目傾斜，對重大旅游項目可向國家主管部門申請辦理先行用地手續(xù)。積極發(fā)展體育旅游、旅游演藝，允許外資參股由中方控股的演出經(jīng)紀機構。

　　推動“一區(qū)一方案”調(diào)動中央和地方積極性

　　記者：“兩區(qū)”建設工作自開展以來，各地推進速度有快有慢。為確保“兩區(qū)”早日落地，國家旅游局做了哪些工作?

　　負責人：今年以來，國家旅游局召開了由各部門及專家參加的“兩區(qū)”工作座談會，了解目前重點開發(fā)開放試驗區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)的建設情況，收集各方面、各部門的意見建議。在此基礎上，國家旅游局研究制定了“兩區(qū)”工作方案，明確了發(fā)展目標和推進步驟，在跨境旅游合作區(qū)工作部署中，突出因地制宜、雙邊合作、便利往來;在邊境旅游試驗區(qū)工作部署中強化政策集成、制度創(chuàng)新、全域發(fā)展，努力形成“兩區(qū)”互相促進的發(fā)展格局。

　　根據(jù)國發(fā)﹝2015﹞72號文件，國家旅游局印發(fā)了《關于申報設立邊境旅游試驗區(qū)的通知》(旅發(fā)﹝2016﹞74號)，會同外交部、發(fā)展改革委、公安部、財政部、交通運輸部、海關總署、質(zhì)檢總局擬定了《關于加快推動跨境旅游合作區(qū)工作的通知》和《跨境旅游合作區(qū)建設指南》，按照“一區(qū)一方案”的原則，協(xié)助各地理順思路，明確任務，形成系統(tǒng)科學的工作方案。

　　由于邊境城市、口岸差異較大，國家旅游局對“兩區(qū)”設立工作進行了實地督導。主管局領導帶隊赴內(nèi)蒙古、新疆、黑龍江等地的滿洲里、二連浩特、阿勒泰、黑河、綏芬河等地進行了實地考察、座談，了解情況、聽取意見、推動工作。通過對沿邊地區(qū)口岸設施、出入境通關情況、國門景區(qū)、地區(qū)歷史沿革、旅游資源的實地考察，掌握準確的一手資料。通過考察交流、聽取匯報等形式，聽取沿邊地區(qū)黨委、政府對“兩區(qū)”工作的意見、問題和政策訴求，進一步了解地方對國務院文件的理解和貫徹落實的進度，對動作慢的地區(qū)起到了督促作用。

　　記者：國家旅游局對各地在推進“兩區(qū)”建設工作上有哪些指導性建議?下一步將部署哪些重點工作?

　　負責人：跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗區(qū)建設是我國最高層面的旅游改革部署，各沿邊旅游重點地區(qū)應高度重視，盡最大努力投入到“兩區(qū)”工作中。國家旅游局將在吉林省和云南省分別召開南北兩個片區(qū)現(xiàn)場會，請相關部委與沿邊省區(qū)代表現(xiàn)場對接，共同研究如何將沿邊開發(fā)開放政策在“兩區(qū)”落地。

　　由于各地社會經(jīng)濟發(fā)展差異較大，各地“兩區(qū)”建設方案的政策設計和建設重點應該有所不同，應該“一區(qū)一方案”。工作的過程，要知道需要什么，地區(qū)的旅游市場、產(chǎn)業(yè)和政策訴求在哪里。要大膽做方案，不能局限于現(xiàn)有市場，要提出理想和長遠的方案。國家旅游局將聯(lián)合各部委根據(jù)方案，對地方提出的政策可行性進行論證，對沿邊地區(qū)進行具體指導。要各部門共同做方案。對于邊境城市，應該由黨委、政府組織相關部門共同研究起草方案;對于沿邊省區(qū)，省級旅游部門應該召開黨組會專門研究，各省級相關部門要系統(tǒng)研究各地提出方案的政策可行性，匯總之后，以省政府的名義開展推動“兩區(qū)”設立工作。

　　國家旅游局將組建“兩區(qū)”專家工作組，聯(lián)合各相關部門，對沿邊開發(fā)開放政策進行深入研究，對沿邊省區(qū)進行“一對一”的跟蹤指導。

　　此外，“兩區(qū)”涉及到中央事權和地方事權，需要共同努力推動。中央層面應進一步做好對外的溝通和磋商，對內(nèi)政策協(xié)調(diào)和方案編制的指導工作。各部門將按照國務院職責分工，深入研究推動“兩區(qū)”有關工作，制定相關配套政策措施或提出政策措施建議，推動相關工作。地方層面應加強“兩區(qū)”建設工作的主動性，與對方國家的地方政府或部門開展前期洽談，在空間范圍、管理模式、游客車輛往來政策、合作內(nèi)容和協(xié)調(diào)機制等方面進行初步磋商，達成合作共識。要按照國務院文件要求，在充分研究的基礎上，擬定合理可行的建設方案。

　　跨境旅游合作區(qū)和邊境旅游試驗區(qū)建設是順應“一帶一路”戰(zhàn)略構想的重要舉措，是推動內(nèi)陸沿邊開放的創(chuàng)新之舉，更是推進我國與周邊國家共同發(fā)展的實際需要。國家旅游局將進一步加強部門間協(xié)調(diào)，充分調(diào)動沿邊各地區(qū)的積極性，努力推進“兩區(qū)”建設盡早落地，促進沿邊地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。