6月3日晚，沱江兩岸吊腳樓邊雖然游人如織，但“臨江沐月”客棧老板秦銘徽卻伸出3個(gè)手指，輕聲嘆息：“生意不好，5月營業(yè)額比去年同期少了3成。”

　　這個(gè)在某在線旅游網(wǎng)站鳳凰區(qū)排名第一的客棧，與百米之外的鳳凰景區(qū)開發(fā)資本方鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱“古城公司”)一樣，在旺季的客流中感受到了陣陣寒意。這都源于3年來的“圍城”之變。

　　千夫所指的“圍城”事出何因

　　按照湖南省鳳凰縣人民政府2013年3月的公告，包括鳳凰古城、南華山、鄉(xiāng)村游三大塊景區(qū)在內(nèi)的古城9景和南華山門票被綁定實(shí)行一票制銷售，售價(jià)148元。2013年4月10日，“鳳凰古城景區(qū)管理服務(wù)公司”宣布成立，由其對(duì)古城三大塊景區(qū)實(shí)施“整合經(jīng)營”并售賣門票，鳳凰縣政府以土地入股占股49%，其代表者是鳳凰國有獨(dú)資的銘城公司，古城公司占股51%。

　　這讓沈從文筆下原本不染塵世紛爭(zhēng)的湘西小城瞬間陷入輿論的漩渦之中。

　　“半年間有200多篇報(bào)道，都是批評(píng)的。”當(dāng)?shù)匾晃徽�府官員說，其實(shí)政府此舉的初衷是緩解旅游管理的壓力。2012年之前，鳳凰旅游的飛速發(fā)展與古城接待能力不足的矛盾導(dǎo)致亂象頻出。古城內(nèi)只有兩萬個(gè)床位，一到周末，因?yàn)樽〔幌拢瑐�(gè)體經(jīng)營戶坐地起價(jià)。周五晚上更是價(jià)格翻番。

　　古城的旅游熱讓附近鄉(xiāng)村也眼紅。“是個(gè)民居就稱‘宮’。”古城公司一位負(fù)責(zé)人說，古城附近20多個(gè)苗寨，生意參差不齊，拉客手段花樣百出，讓游人不堪其擾。

　　最糟糕的2011年，鳳凰旅游的投訴量占到了湖南全省的67%，逼迫鳳凰當(dāng)?shù)卣�府不得不出手整治，并制定了一個(gè)較為長遠(yuǎn)的目標(biāo)和方案，當(dāng)?shù)卦O(shè)想“擴(kuò)容”建設(shè)一個(gè)新城，并開設(shè)一個(gè)大型游客接待中心，所有游客自此處乘擺渡車進(jìn)入古城景區(qū)游覽。

　　“圍城”收費(fèi)有多方的利益考慮。在湖南省物價(jià)局出具的湘價(jià)函〔2012〕32號(hào)《湖南省物價(jià)局關(guān)于規(guī)范鳳凰古城門票價(jià)格的批復(fù)》中明確，148元每人次的套票中，景區(qū)管理公司要先拿2%的銷售提成，其中縣政府的銘城公司得到1%，即1.48元;除3%的營業(yè)稅、城建稅、教育附加稅、地方教育附加以外，鳳凰縣政府還要收走33元“兩費(fèi)一金”(資源有償使用費(fèi)15元、旅游宣傳促銷費(fèi)7元、價(jià)格調(diào)節(jié)基金11元)，這筆錢中70%歸縣財(cái)政，剩余30%則為湘西土家族苗族自治州財(cái)政所有。剩下的錢由3家按比例分配：古城公司65%，南華山景區(qū)和鄉(xiāng)村游(苗寨)各17.5%。

　　握有鳳凰縣八大景點(diǎn)50年經(jīng)營權(quán)的古城公司被懷疑是其中受益最多者，多家媒體也猜測(cè)其是“圍城”的幕后推動(dòng)者。古城公司的前述負(fù)責(zé)人則表示是地方政府提議“圍城”、南華山景區(qū)并入148元門票中，并將20多個(gè)苗寨整體打包交給古城公司保底經(jīng)營。無論行情如何，苗寨(當(dāng)?shù)胤Q為“鄉(xiāng)村游”)、南華山景區(qū)每年各自1380萬元的保底收入必須由古城公司支付。

　　誰是大贏家

　　游客們不大關(guān)注的南華山景區(qū)似乎是在背后“笑著數(shù)錢的人”。

　　資料顯示，2004年，廣東商人吳啟雄旗下的深圳啟雄集團(tuán)與鳳凰縣人民政府簽訂合作協(xié)議，以1.5億元的投資正式獲得鳳凰縣南華山國家森林公園景區(qū)的開發(fā)、使用和經(jīng)營權(quán)。開發(fā)近7年后，南華山國家森林公園神鳳文化園落成。南華山景區(qū)在門票中的份額與鄉(xiāng)村游相同，均為扣除費(fèi)用后的17.5%，大約有18元。

　　據(jù)了解，“圍城”3年來，當(dāng)?shù)亻T票收入為：2013年1.7億多元，2014年達(dá)1.8億元，2015年的游客暴增，創(chuàng)下了歷史最高的2.9億元。也就是說，3年間門票總收入達(dá)到了6.4億元，折合門票大概430多萬張。如果按照每張18元粗略估算，3年中南華山景區(qū)的收入為7000萬元以上。作為一個(gè)年接待五六萬人次的景區(qū)，即便按照“圍城”前每張門票148元的收入計(jì)算，其所獲無疑不少。

　　古城公司內(nèi)部人士認(rèn)為，將南華山景區(qū)包括在門票內(nèi)，是因?yàn)樗�自運(yùn)行到“圍城”前一直虧錢。這位內(nèi)部人士猜測(cè)，當(dāng)?shù)卣�府要進(jìn)行利益平衡。

　　鳳凰地方政府的收入也是同樣可觀。

　　除了3項(xiàng)稅收，政府“兩費(fèi)一金”的數(shù)額也已超過1.3億元。還有當(dāng)時(shí)不景氣的鄉(xiāng)村游，3年保底的收入超過4000萬元。門票之外，還有其他旅游收入。

　　據(jù)鳳凰縣政府提供的數(shù)據(jù)顯示：2012年，全縣接待游客690.49萬人次，全縣有私營旅行社15家，賓館400余家，經(jīng)營旅游產(chǎn)品商店500余家，餐飲、娛樂、交通運(yùn)輸?shù)戎苯訌臉I(yè)人員超過3萬人，旅游總收入為53.01億元，旅游業(yè)占全縣GDP的67.5%。2015年全縣接待游客高達(dá)1203萬人次，總收入也近翻番——從53億元飆升到103億元。

　　3年間，鳳凰縣財(cái)政收入從2012年的5.07億元猛增到8個(gè)多億。“其中，旅游貢獻(xiàn)了70%。”當(dāng)?shù)匾晃还賳T稱。

　　6月3日上午，記者聯(lián)系實(shí)際主管政府旅游的負(fù)責(zé)人、鳳凰古城風(fēng)景名勝區(qū)管理處主任姚文凱，要求采訪，但被婉拒。采訪中，鳳凰縣旅游文化廣電局副局長楊再華沒有對(duì)政府的收入作出具體回應(yīng)，只是提出了政府在景區(qū)的提質(zhì)和旅游推介上花費(fèi)了巨資。他說，為了開拓市場(chǎng)，政府每年都在旅行社上搞推介，甚至去韓國宣傳，今年則把目標(biāo)放到了臺(tái)灣。3年中，沱江的上下游景區(qū)都在拓展，目前下游風(fēng)光帶即將完工。這些讓政府支出上億元。

　　按照門票銷售量計(jì)算，3年中分給古城公司的門票收入應(yīng)該超過3億元。對(duì)此，古城公司有關(guān)負(fù)責(zé)人不置可否，只是表示，2012年共86萬人購買了鳳凰古城9景點(diǎn)148元的門票。當(dāng)時(shí)，該公司的門票收入也是1億多元。

　　迷霧般的數(shù)據(jù)

　　2013年鳳凰景點(diǎn)開始“圍城”收取“套票”，引來諸多媒體關(guān)注報(bào)道。

　　財(cái)經(jīng)作家蘇小和在專欄《鳳凰古城還會(huì)有大麻煩》中稱此舉為“將城市這個(gè)古老的公共自由秩序，通過行政手段變成必須用貨幣來計(jì)算的市場(chǎng)秩序”。一些專家也斷言，此舉結(jié)局必然是悲慘的，“負(fù)效應(yīng)會(huì)逐漸顯現(xiàn)，直接影響是導(dǎo)致游客，特別是散客數(shù)量大幅減少”。

　　據(jù)《羊城晚報(bào)》報(bào)道，鳳凰縣提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年4月10日到13日，游客人數(shù)為去年同期38%。3年內(nèi)，散客門票只賣了200張，往年每周末散客約在8000人。

　　而鳳凰當(dāng)?shù)卣�府公布的情況則恰恰相反——2012年鳳凰縣年實(shí)際接待游客數(shù)量為230萬人次左右，其中130萬人次是團(tuán)隊(duì)游，100萬人次是散客。2013年，鳳凰全縣共接待游客842萬人次，2014年為956萬人次，2015年達(dá)到1200.02萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游收入103.23億元。

　　而從門票收入來看，從2012年1.27億元到2015年2.9億元，鳳凰旅游3年中沒有遭遇“寒冬”，而是逐步升溫。

　　今年春節(jié)黃金周，鳳凰古城人流量達(dá)到了42萬人次的高峰，每天進(jìn)出的車輛5萬臺(tái)。

　　如果游客人數(shù)和門票收入真的上升了的話，為何媒體的報(bào)道中景區(qū)的商家卻是經(jīng)營慘淡呢?

　　前述政府人士告知，媒體的報(bào)道多數(shù)集中在“圍城”售票初期，并沒有持續(xù)的調(diào)研，有以偏概全的嫌疑。當(dāng)?shù)亻T票和其他旅游收入關(guān)系到財(cái)政，自然要可靠得多。他提醒記者關(guān)注另外一個(gè)問題：旅游經(jīng)營者的不斷增長會(huì)讓市場(chǎng)的“大餅攤薄”：“舉個(gè)例子，2012年時(shí)只有兩萬個(gè)床位，現(xiàn)在有4萬個(gè)了。你當(dāng)老板，感受會(huì)怎樣?”

　　但是，今年4月，鳳凰縣卻宣布暫停“圍城”售票。

　　當(dāng)?shù)卣�府也開始向媒體宣傳“鳳凰古城走出門票‘圍城’”的成績(jī)。多家媒體報(bào)道，鳳凰古城暫停“圍城”收費(fèi)后，旅游收入同比增長5.32%。今年“五一”小長假，古城外各大酒店均已滿客，在暫停“圍城”收費(fèi)后，游客人數(shù)和旅游收入都大幅增加。鳳凰古城在舍棄門票的“小利”后，換來了旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“大利”。

　　但一些當(dāng)?shù)孛癖姴⒉恢С诌@樣的說法。在“圍城”期間多次向政府要求不收景區(qū)套票的邊城小溪客棧老板韓銀妹向記者反映，她的邊城小溪客棧在團(tuán)購網(wǎng)站里排名靠前，今年4月10日景區(qū)套票被叫停，她以為客棧的“春天”要來了。但4月19日～21日，韓銀妹的客棧免費(fèi)對(duì)外開放3天，結(jié)果竟沒有一個(gè)人來住。

　　“浪漫滿屋”是一家經(jīng)營了十幾年的客棧，客棧老板娘滕女士說，今年4月的營業(yè)額只有去年的一半。在她看來，原因是政策變動(dòng)太隨意了。以往鳳凰古城沒收門票，大家生意很好做;2013年開始收門票，大家慢慢也習(xí)慣了，但隨后又調(diào)整了。“一項(xiàng)政策的執(zhí)行，為什么要變來變?nèi)?”她說。

　　聯(lián)盟的裂痕

　　對(duì)于4月開始暫停“圍城”售票，官方給予的回復(fù)是民意和轉(zhuǎn)型的壓力之舉。

　　2013年“圍城”售票后，對(duì)鳳凰旅游的批評(píng)一直不絕于耳，讓當(dāng)?shù)貍涓袎毫Α?015年年末，鳳凰縣邀請(qǐng)包括居民、商戶在內(nèi)的各方座談聽取意見，對(duì)“新政”進(jìn)行“回頭看”，同時(shí)開展的還包括問卷調(diào)查與網(wǎng)上投票。結(jié)果，70%的都是要求“取消‘圍城’設(shè)卡驗(yàn)票”。方案報(bào)經(jīng)省政府相關(guān)部門審查后，當(dāng)?shù)亻_始實(shí)施“新政”，推行全域旅游。

　　新聞發(fā)布會(huì)上舉手贊同的古城公司負(fù)責(zé)人在采訪中表達(dá)了不滿：“圍城”售票暫停之舉以及政府力推的鄉(xiāng)村游，讓他們之間的“合作”出現(xiàn)了裂痕。

　　在古城公司看來，他們和政府合作破裂的原因是利益分配問題，核心則是“兩費(fèi)一金”從有到無。

　　2015年10月，湖南省公布行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單，“兩費(fèi)”不在其中。2016年1月，國務(wù)院決定停征價(jià)格調(diào)節(jié)基金。這意味著承擔(dān)巨大壓力的縣政府一下子沒有了動(dòng)力。

　　古城公司有關(guān)人士表示，投資方與政府曾就門票收益權(quán)分配進(jìn)行過商談，但沒有結(jié)果。

　　通過征收“兩費(fèi)一金”從門票收益中獲得古城保護(hù)資金的協(xié)議條款，由于政策變化已經(jīng)無法實(shí)施。而鳳凰政府決定暫停“圍城”售票，全力發(fā)展鄉(xiāng)村游作為新的增長點(diǎn)。

　　長期處在一種多民族文化的交匯之中的鳳凰是苗族、土家族、侗族等少數(shù)民族聚居的地方，保留了原汁原味的楚巫文化特點(diǎn)，對(duì)于“新政”后的鳳凰鄉(xiāng)村游(苗寨)，楊再華用“翻了兩三倍”來形容其成效之速。

　　他說，眼下苗寨開放的有6個(gè)點(diǎn)，兩條線路均為100元的費(fèi)用，很受游客歡迎。古城公司因“新政”而裁減的400多人也基本被政府接了下來。“古城(景區(qū))還是我們的中心，但這里也要發(fā)展。”楊再華說。