大景區(qū)建設(shè)面臨歷史機遇

　　甘肅省是絲綢之路旅游線的黃金路段，中國旅游標(biāo)志銅奔馬的故鄉(xiāng)，旅游資源富集度全國領(lǐng)先，被稱為“永不衰落的黃金線路”。世界文化遺產(chǎn)敦煌莫高窟、絲綢之路、長城享譽全球，嘉峪關(guān)長城、平?jīng)鲠轻忌健⑻焖�麥積山聞名遐邇，鳴沙山月牙泉、張掖七彩丹霞、夏河拉卜楞寺、永靖黃河三峽、蘭州百里黃河風(fēng)情線、武威雷同、宕昌官鵝溝風(fēng)靡全國，黃土高坡、大漠戈壁、冰川雪山、民族風(fēng)情使人流連忘返，而獨具特色的“敦煌行絲綢之路國際旅游節(jié)”等品牌節(jié)會體系向世界展示著一個多彩甘肅全新的旅游形象。

　　《旅游法》賦予各級政府綜合協(xié)調(diào)旅游業(yè)發(fā)展的重要職責(zé)，對旅游景區(qū)規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)做出了規(guī)范。“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設(shè)，為甘肅大景區(qū)建設(shè)提供了新的契機。同時，甘肅華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)建設(shè)，把發(fā)揮大景區(qū)資源富集優(yōu)勢，促進文化旅游深度融合發(fā)展作為重要內(nèi)容，“3341”項目工程決策部署，要求作為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的旅游業(yè)率先壯大，帶動第三產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。另外，國家生態(tài)安全屏障綜合實驗區(qū)的建設(shè)為保護和改善大景區(qū)生態(tài)奠定了良好基礎(chǔ)。

　　《綱要》要求利用絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)、華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)和國家生態(tài)安全屏障綜合實驗區(qū)等戰(zhàn)略機遇，以旅游科學(xué)發(fā)展為主線，以深化改革為動力，以體制機制創(chuàng)新為突破，以轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效為主線，推動旅游資源由多頭管理、粗放開發(fā)向整合、集約開發(fā)轉(zhuǎn)變;推動旅游服務(wù)由低層次、單一化向精細化、差異化優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變;推動旅游產(chǎn)品由傳統(tǒng)游覽向觀光、休閑、度假并重轉(zhuǎn)變;著力打造一批核心競爭力強、品牌效應(yīng)突出、帶動作用明顯的旅游大景區(qū)，建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶甘肅旅游黃金段，加快旅游業(yè)改革發(fā)展，實現(xiàn)甘肅省由資源大省向旅游產(chǎn)業(yè)強省轉(zhuǎn)型升級。

　　目前，甘肅省擁有各類景區(qū)585家，這些景區(qū)基本都屬于事業(yè)單位型旅游景區(qū)，并且，大多數(shù)景區(qū)承擔(dān)著多種功能，如自然保護、文物保護、科學(xué)研究、考察接待等，旅游經(jīng)營功能是主要職能之一。景區(qū)的經(jīng)營收入絕大部分來源于門票，特別是自然類和人文類旅游景區(qū)。受限于多種因素，景區(qū)的多種特色經(jīng)營活動一直開展不順利，無法形成產(chǎn)業(yè)鏈，加上管理成本高、負擔(dān)重，因而大多數(shù)景區(qū)經(jīng)營效益不理想，難以實現(xiàn)價值的最大化，在一定程度上造成了資源的限制與浪費。

　　據(jù)了解，甘肅省景區(qū)管理經(jīng)營形式有部門管理、條塊分割管理方式和政府所有和企業(yè)經(jīng)營方式。目前，甘肅省有35處省級以上景區(qū)隸屬省直部門，包括文物、林業(yè)、水利、農(nóng)墾等，這種機制導(dǎo)致各市州無力協(xié)調(diào)，難以整合利用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)籌開發(fā)。同時，景區(qū)缺乏有效的轉(zhuǎn)化機制。一方面，景區(qū)管理單位充其量是一個業(yè)務(wù)管理部門，對景區(qū)內(nèi)的資源不具備整合開發(fā)利用的職權(quán)，更不具備整合解決部門之間及與轄區(qū)居民之間的利益矛盾。另一方面，全省所有景區(qū)都沒有獨立統(tǒng)一的行政管轄區(qū)域，景區(qū)充其量是一個景點，沒有在較大區(qū)域內(nèi)盤活資產(chǎn)、招商引資、融資開發(fā)的手段和條件，無法承擔(dān)整合景區(qū)資源、統(tǒng)籌規(guī)劃開發(fā)的重任。還有一些景區(qū)開發(fā)和經(jīng)營者采用租賃、承包、入股或買斷的方式取得了一定時期內(nèi)的開發(fā)和經(jīng)營權(quán)，但是因為時間短等原因，效益還不明顯。

　　針對這些問題，甘肅省決定在絲綢之路經(jīng)濟帶大景區(qū)建設(shè)中理順管理體制，組建大景區(qū)管委會，完善大景區(qū)開發(fā)機制。各市州在現(xiàn)有管理機構(gòu)基礎(chǔ)上，認真落實好《旅游法》、《文物保護法》等法規(guī)，嚴(yán)格按照規(guī)定程序報批后，整合組建大景區(qū)管理委員會，對景區(qū)實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、科學(xué)管理，統(tǒng)籌開展景區(qū)招商引資、開發(fā)建設(shè)等工作。大景區(qū)管理委員會整合景區(qū)內(nèi)林業(yè)、水利、文物等各類資源，按照分類管理要求，調(diào)動屬地單位保護、開發(fā)、利用的積極性。省直景區(qū)資源管理部門將資源管理權(quán)限下放，實行屬地管理，做到嚴(yán)格保護、合理開發(fā)、永續(xù)利用。各市州政府會同省直有關(guān)部門，制定大景區(qū)體制改革方案，報省政府審批后實施。

　　與此同時，各市州政府依托大景區(qū)管理委員會，組建旅游開發(fā)公司，明晰權(quán)責(zé)分工，發(fā)揮好各自作用。還要建立國企、民企共同參與大景區(qū)開發(fā)建設(shè)的投資機制，除國家法律法規(guī)明確禁止事項外，允許旅游投融資公司以門票、土地質(zhì)押貸款融資開發(fā)。并且，加大招商引資力度，積極引進國內(nèi)外戰(zhàn)略投資商和企業(yè)集團，廣泛吸引社會資本，通過合作、租賃、入股、承包等方式參與景區(qū)開發(fā)，形成多元開發(fā)旅游景區(qū)的發(fā)展格局。

　　大景區(qū)建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)

　　甘肅選擇旅游資源特色突出、優(yōu)勢明顯、基礎(chǔ)較好的景區(qū)，從理順體制、產(chǎn)品開發(fā)、基礎(chǔ)建設(shè)等方面入手，打造一批體量大、旅游項目多、吸納能力強、功能配套完善，管理統(tǒng)一順暢，過夜游客平均停留2天以上的大景區(qū)。

　　到2017年，率先建成百里黃河風(fēng)情線-錦繡絲路園、敦煌莫高窟-月牙泉、崆峒山、嘉峪關(guān)、麥積山、張掖丹霞、黃河三峽、敦煌-玉門關(guān)等8個大景區(qū);到2020年，建成大云寺-王母宮、紫金花城-神秘驪靬、黃河石林、拉卜楞寺-桑科草原、紅色南梁、官鵝溝、渭河源、冶力關(guān)、興隆山等12個大景區(qū)。

　　到2020年，建成景區(qū)體量大、旅游項目多、吸納能力強、功能配套完善，管理統(tǒng)一順暢，年接待游客達到300萬人次以上、過夜游客平均停留2天以上的20個大景區(qū)，成為全省旅游業(yè)的重要支撐和第三產(chǎn)業(yè)的重要增長極。大景區(qū)增長速度高于全省旅游平均水平，旅游人數(shù)和旅游綜合收入年均分別增長20%和22%以上。到2020年，大景區(qū)旅游人數(shù)超過6000萬人次，旅游綜合人數(shù)超過500億元。經(jīng)過3年—6年的努力，旅游管理體制機制順暢，發(fā)展動力明顯增強;旅游產(chǎn)品豐富多樣，發(fā)展空間明顯拓展;旅游宣傳推廣和市場營銷體系完善，區(qū)域聯(lián)動緊密;市場占有份額明顯提高;旅游市場秩序規(guī)范有序，發(fā)展環(huán)境更加優(yōu)化，保障能力明顯提升。通過旅游改革發(fā)展，形成全社會共同發(fā)展旅游的合力。

　　通過大景區(qū)建設(shè)，發(fā)揮典型示范作用，以小帶大、以點帶面、層層推動，到2020年，市(州)負責(zé)建成30個精品景區(qū)，縣(區(qū))負責(zé)建成50個特色景區(qū)，全省形成“235”布局的100個重點旅游景區(qū)體系，全面推動旅游資源的整合開發(fā)和轉(zhuǎn)化利用，以大景區(qū)建設(shè)帶動旅游產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展。到2020年，全省接待游客達到3.6億人次，旅游綜合收入達到2500億元，旅游業(yè)增加值占全省國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過5%，旅游業(yè)直接就業(yè)人數(shù)達到100萬人以上，旅游業(yè)成為全省戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。